农村土地经营权入股产业化经营思考——入股为何探索,冲突如何协调,风险如何防范?

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所属分类:投资理财

允许土地经营权入股发展产业化经营,是党的十八届三中全会提出的一项重要改革措施。为积极稳妥地推进改革,农业部在全国选取了黑龙江省桦南县等7个县(区)进行了试点。各试点县(区)积极探索,取得了许多成功的经验,但也存在一些理论上的困惑需要澄清,一些实践的难题亟待破解。这里拟就土地经营权入股实践探索中的几个理论和实践问题进行探讨,以期对进一步推进改革有所裨益。

一、土地入股,为何探索?

“为何入股”是实践探索首先需要回答的理论“原点”问题,实践探索应围绕实现入股的政策目标而进行。在调研中笔者发现,目前部分试点地区存在“入股出租化”的倾向,“名为入股,实为出租”,这在一定程度上反映了实践探索之目标取向的模糊化问题。笔者认为,土地经营权入股的目的有二:一是让入股农户分享到农业产业化的增值收益,增加其财产性收入;二是稳定龙头企业对入股农户的土地利用关系。第一个目的体现了入股农户主要的利益诉求,第二个目的反映了龙头企业主要的利益诉求,两者应该同时兼顾,不可偏废,否则土地经营权入股难以可持续进行。

从实践中普遍采取的“保底收益+分红”模式的实际运行效果而言,入股农户的最主要收益是保底收益(相当于租金水平),分红往往是象征性的,有时甚至取决于龙头企业的“自觉”而无制度约束力,农户分享产业化增值收益很有限。另一方面,龙头企业通过入股方式获取的土地经营权,其权利效能与出租基本无差异,入股农户“想退就退”的现象一定程度存在,“龙头企业不得用入股土地经营权进行抵押融资”甚至成为入股协议的“标准条款”,龙头企业通过入股稳定土地利用关系、拓展土地经营权权能的诉求未能完全实现。

考虑到土地经营权入股改革的政策目标和实践探索中存在的问题,本文认为,进一步推进土地经营权入股改革的方向和着力点在于:一方面要着力解决入股农户“按股分红”的规范化问题,让农户“真正”而非“象征性”地分享到产业化的增值收益;另一方面也应着力提升龙头企业与入股农户之间土地利用关系的稳定性,使企业获得比租赁更为稳定和更为充分的土地经营权。

二、制度冲突,如何协调?

由于各种制度的目标和价值取向的差异,会导致制度之间的冲突。如何协调土地经营权入股过程中遭遇的制度冲突,是实践提出的亟待解决的问题。

1.“保底收益”与“无利润不得分红”的冲突

对于入股农户实行“保底收益”是入股实践的普遍做法,符合现实国情和农村实际,应予以坚持。“无利润不得分红”是公司法律制度的强制性规范。土地股份经济组织对农民股东进行“保底收益”分配的前提条件是,符合法律所规定的分红的财务条件。但是土地股份经济组织分红的条件并不随着其成立而当然具备。在土地股份经济组织起步阶段,往往没有任何收益,更谈不上有利润。即使正式运营以后,由于市场的风险性也难以保证股东分红条件的始终成就。在土地股份经济组织不具备分红的财务条件下动用公司资本支付“保底收益”,显然为法律的强制性规定所禁止。于是,在土地股份经济组织未能满足股东分红的财务条件时,如何化解农民股东“保底收益”的支付与法律的强制性规定之间的冲突,是入股实践提出的重要课题。对此,实践中有些地区探索了非农民股东的垫付制度,既保证了入股农户的“保底收益”的支付,又避免了与法律制度的冲突,值得借鉴。具体而言,当土地股份经济组织的财务条件不允许支付红利时,农民股东的“保底收益”由非农民股东垫付。非农民股东实际垫付的“保底收益”可在以后年度以土地股份经济组织可分配利润进行偿还。

非农民股东的垫付制度设计虽然加大了非农民股东的义务,但由于优先股的制度设计,公司经营管理决策权和表决权一般由非农民股东享有,所以仍能实现农民股东与非农民股东之间的利益平衡。

2.经营主体再流转或抵押土地经营权的限制与公司法人财产权的冲突

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称三权分置意见)规定:经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。

土地经营权入股后,入股农户的土地经营权构成公司的法人财产,公司对作为法人财产构成部分的土地经营权本身享有处分权,可以进行再流转或抵押,这是公司法理的题中应有之义。从入股探索之实践来看,目前普遍实行“保底收益+分红”,龙头企业通过入股的途径获得土地经营权,其用地成本与租赁相比更高,理应在权利效能上比通过租赁的方式获取的土地经营权更为优越。若将入股所获得的土地经营权与租赁获得的土地经营权等量齐观,均需要征得承包农户的书面同意,不符合权利义务对等原则。因此,从公司法理和实践需求而言,公司对入股土地经营权的抵押或再流转,不应再要求其取得原入股农户的书面同意。因此,土地政策与公司法律制度以及实践需求之间形成了冲突。

可以考虑在章程中约定:入股农户将土地经营权入股至土地股份经济组织,视为入股农户书面同意土地股份经济组织有权对土地经营权进行再流转或抵押。同时考虑到再流转或抵押土地经营权对农户的权益影响巨大,为了保护农民股东的土地权益,土地股份经济组织章程对于土地经营权的抵押、再流转应设置内部的程序制约,例如需要经过三分之二以上的农民股东的同意方可实施。如此制度设计,既可以降低土地股份经济组织逐个征求原承包农户的书面同意所产生的交易成本,又能有效地保护农民股东的土地权益。

3.土地股份组织解散时土地经营权退回农民股东与土地经营权的“责任财产”属性的冲突

为了防止农民“失地”,目前大多数地方的土地经营权入股实践均规定,合作社或公司解散时土地经营权退回农民股东。然而,入股农户的土地经营权作为出资财产,理应作为土地股份组织对外清偿债务的“责任财产”。合作社或公司解散时土地经营权退回农民股东,虽有利于入股农户的土地权益之维护,但不利于合作社或公司的市场公信力和外部债权人的保护,危及交易安全。

土地股份组织解散时土地经营权退回农民股东与土地经营权的“责任财产”属性的冲突,需要协调。对此,有的地区探索了土地经营权原价回购制度。具体而言,在土地股份经济组织破产解散时,农民股东入股的土地经营权回归原承包农户,但承包农户须以土地经营权的入股折价对土地股份经济组织的债务承担责任。这种探索兼顾了入股农户土地权益的维护和交易秩序的安全,值得借鉴。需要说明的是,土地经营权的原价回购制度需要公司章程的事先特别约定。章程的事先特别约定,属于入股农户土地经营权出资的特别公示,能够为外部债权人判断土地股份经济组织资产状况和债务清偿能力提供信息基础,而不致损害市场交易的安全和秩序,也与注册资本为股东承担责任范围之法理相符。

三、入股风险,如何防范?

如何构建有效的风险防范机制,防止入股可能带来的农户生计保障的缺失,是实践提出的亟待解决的课题。土地经营权入股可能遭遇的风险,有些是所有农业企业经营所面临的共性风险,如自然风险、市场风险。对于这些共性风险,传统的政策性保险机制基本可以化解。土地经营权入股风险防范制度设计应着力解决和关注的是土地经营权入股所面临的特殊个性风险。这种特殊个性风险主要包括两个方面:在“保底收益+分红”的模式中,公司不能支付并且非农民股东不能垫付“保底收益”时的风险;土地股份组织解散时农民股东回购土地经营权的资金缺乏的风险。

为了保护存款人的合法利益,维护金融体系的安全与稳定,许多国家和地区均建立了存款保险制度,指的是存款类金融机构按照所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳保险费,当发生支付危机时,由存款保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式,保障其清偿能力。借鉴存款保险制度的原理,构建“土地经营权入股保险”,对于利用市场化手段化解入股所可能带来的农户生存保障缺失以及社会稳定危机,具有重要意义。土地股份经济组织作为投保人向保险公司投保,当土地股份经济组织不能支付保底收益或破产清算时,农民股东可以从保险公司处得到赔偿金,以补偿保底收益损失或作为回购土地经营权的资金来源。四川省崇州市探索构建土地流转履约保证保险,当龙头企业不能按时足额支付土地流转金时,由保险公司来赔偿农户的土地流转收益损失。保险费由农民负担10%、经营主体负担40%、政府负担50%。该种做法值得借鉴。

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